A negativação do nome do contribuinte em cadastros restritivos de crédito e a averbação da Certidão de Dívida Ativa nos registros de bens e direitos do devedor prevista na Lei n. 10.606/2018

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A negativação do nome do contribuinte em cadastros restritivos de crédito e a averbação da Certidão de Dívida Ativa nos registros de bens e direitos do devedor prevista na Lei n. 10.606/2018

Em 09 de janeiro de 2018, foi publicada no Diário Oficial da União a Lei n. 13.606/2018 que institui o Programa de Regularização Tributária Rural e dá outras providências.

Dentre as “outras providências” citadas na ementa de referida Lei, destaca-se o disposto no art. 25, que insere os art. 20-B, 20-C e 20-E à Lei n.10.522/2002, nos seguintes termos:

Art. 20-B. Inscrito o crédito em dívida ativa da União, o devedor será notificado para, em até cinco dias, efetuar o pagamento do valor atualizado monetariamente, acrescido de juros, multa e demais encargos nela indicados.
§1oA notificação será expedida por via eletrônica ou postal para o endereço do devedor e será considerada entregue depois de decorridos quinze dias da respectiva expedição.
§2o.Presume-se válida a notificação expedida para o endereço informado pelo contribuinte ou responsável à Fazenda Pública.
§3o..Não pago o débito no prazo fixado no caput deste artigo, a Fazenda Pública poderá:
I – comunicar a inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres; e
II – averbar, inclusive por meio eletrônico, a certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora, tornando-os indisponíveis.
Art. 20-C.  A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional poderá condicionar o ajuizamento de execuções fiscais à verificação de indícios de bens, direitos ou atividade econômica dos devedores ou corresponsáveis, desde que úteis à satisfação integral ou parcial dos débitos a serem executados.
Parágrafo único. Compete ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional definir os limites, critérios e parâmetros para o ajuizamento da ação de que trata o caput deste artigo, observados os critérios de racionalidade, economicidade e eficiência.
Art. 20-E. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional editará atos complementares para o fiel cumprimento do disposto nos arts. 20-B, 20-C e 20-D desta Lei.

O primeiro ponto a ser tratado é referente aos passos determinados para a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional: (1) inscrição em dívida ativa; (2) notificação do devedor para pagamento no prazo de cinco dias; (3) não quitado o crédito poderá a Fazenda Pública (3.1) inscrever o devedor em órgãos de restrição de crédito (como SERASA ou SPC, não se restringindo ao CADIN) e/ou (3.2) averbar a CDA em órgãos de registros de bens, tornando-os indisponíveis.

Tratam-se, pois, de medidas a serem adotadas pela Fazenda Nacional em nítido caráter arrecadatório, visando pressionar o devedor a realizar a quitação dos débitos.

A utilização de meios de pressão para a quitação dos débitos resta clara a partir da análise dos itens 3.1 e 3.2 supra, especialmente quanto à possibilidade da CDA ser inscrita em cadastros restritivos de crédito e a possibilidade de averbação de dita certidão em registros de bens em nome do devedor, tornando, conforme prescrito na Lei, os bens indisponíveis.

Quanto à possibilidade de o devedor ter seu nome negativado em cadastros restritivos de crédito por conta do não pagamento de débito inscrito em dívida ativa, em que pese não se desconhecer entendimentos contrários, trata-se de uma possibilidade já legitimada pela jurisprudência pátria, conforme orientação já consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça:

MANDADO DE SEGURANÇA. DÍVIDA DE NATUREZA TRIBUTÁRIA. INCLUSÃO NO SERASA. POSSIBILIDADE.

  1. É possível a inclusão de débitos de natureza tributária inscritos em dívida ativa nos cadastros de proteção ao crédito, independentemente de sua cobrança mediante Execução Fiscal.
  2. Hipótese em que a impetrante não questiona o débito em si, mas apenas sua inclusão no Serasa.
  3. Recurso Ordinário não provido.

(RMS 31.859/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/06/2010, DJe 01/07/2010)

O entendimento encontra-se embasado na possibilidade prevista no art. 198, §3º, II[1], do Código Tributário Nacional que prevê expressamente a possibilidade de divulgação de informações relativas a débitos inscritos em dívida ativa.

Assim, no atual momento jurisprudencial, pouco resta perquirir sobre a legalidade da inscrição de um débito em dívida ativa em cadastro de inadimplentes.

No entanto, em relação ao ponto 3.2, concernente na possibilidade de averbação da Certidão de Dívida Ativa em registro de bens e direitos em nome do devedor, e a suposta consequência imediata de sua indisponibilidade, merece maior atenção.

A averbação da certidão de dívida ativa em registro de bens, em um primeiro momento, se assemelha à possibilidade prevista no art. 828, do CPC, que assim dispõe:

Art. 828.  O exequente poderá obter certidão de que a execução foi admitida pelo juiz, com identificação das partes e do valor da causa, para fins de averbação no registro de imóveis, de veículos ou de outros bens sujeitos a penhora, arresto ou indisponibilidade.
§1oNo prazo de 10 (dez) dias de sua concretização, o exequente deverá comunicar ao juízo as averbações efetivadas.
§2oFormalizada penhora sobre bens suficientes para cobrir o valor da dívida, o exequente providenciará, no prazo de 10 (dez) dias, o cancelamento das averbações relativas àqueles não penhorados.
§3oO juiz determinará o cancelamento das averbações, de ofício ou a requerimento, caso o exequente não o faça no prazo.
§4oPresume-se em fraude à execução a alienação ou a oneração de bens efetuada após a averbação.
§5oO exequente que promover averbação manifestamente indevida ou não cancelar as averbações nos termos do § 2oindenizará a parte contrária, processando-se o incidente em autos apartados.

Referido dispositivo já possuía previsão no CPC/1973, através do art. 615-A. Sob a vigência daquele texto, os Tribunais já se manifestaram sobre a possibilidade de averbação da ação de execução fiscal no registro dos bens do devedor, conforme, exemplificativamente:

EXECUÇÃO FISCAL. ANOTAÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO DA AÇÃO NO DETRAN. POSSIBILIDADE A PARTIR DA LEI. “TEMPUS REGIT ACTUM”. DATA DA PROPOSITURA DA EXECUÇÃO FISCAL.
O art. 615-A do CPC determina que “o exequente poderá, no ato da distribuição, obter certidão comprobatória do ajuizamento da execução, com identificação das partes e valor da causa, para fins de averbação no registro de imóveis, registro de veículos ou registro de outros bens sujeitos à penhora ou arresto.” (Incluído pela Lei n. 11.382, de 2006).

  1. O permissivo do art. 615-A do CPC não se aplica às execuções ajuizadas antes da entrada em vigor da Lei n. 11.382, de 2006, em razão do princípio do “tempus regit actum”. Precedente: REsp 934.530/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 18.6.2009, DJe 6.8.2009.
  2. In casu, a execução fiscal foi ajuizada em 21 de junho de 2004, antes da entrada em vigor do permissivo legal. Portanto, na ocasião em que ajuizada a execução fiscal vigorava a redação antiga do Código de Processo Civil, que não permitia a anotação da execução fiscal no registro do veículo, sem a efetivação da penhora ou arresto.

Agravo regimental improvido.
(AgRg no REsp 1216227/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/02/2011, DJe 04/03/2011)

No entanto, o novo art. 20-B, da 10.522/2002, não possui como requisito o ajuizamento e recebimento da execução, como expressamente previsto no caso do art. 615-A, CPC/1973, e art. 828, do CPC/2015. Tal fato, por si só, pode acarretar questionamentos sobre sua constitucionalidade e legalidade, pois há clara restrição ao direito de propriedade sem a prévia intervenção do Poder Judiciário, como será posteriormente exposto.

Igualmente, deve ser salientado que os institutos acabam por se afastar ainda mais quando o art. 20-B, da Lei n. 10.522/2002, prevê expressamente que a averbação da CDA no registro do bem ou do direito automaticamente acarretará sua indisponibilidade.

Deve ser ressaltado que há uma clara diferenciação entre averbar a existência de uma ação judicial (ou do crédito tributário) e indisponibilizar os bens do devedor por conta dessa averbação.

A mera averbação da CDA no registro de determinado bem não o torna indisponível, mas serve somente para que eventuais compradores possuam conhecimento do débito. O efeito prático da averbação é que todo e qualquer negócio posterior a sua ocorrência será considerando fraudulento, conforme previsto expressamente na atual redação do art. 828, CPC/2015.

A diferenciação entre a averbação do débito e indisponibilidade do bem já foi tratada pela jurisprudência quando da análise da aplicabilidade do art. 615-A, do CPC 1973, às execuções fiscais.

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. PEDIDO DE EXPEDIÇÃO DE CERTIDÃO, CONFORME PREVISTO NO ART. 615-A DO CPC. POSSIBILIDADE. MEDIDA QUE NÃO SE CONFUNDE COM O DISPOSTO NO ART. 185-A DO CTN. A faculdade prevista no artigo 615-A do CPC diz com a publicidade da ação executiva, sem importar penhora ou indisponibilidade patrimonial propriamente dita, diversamente da estatuída no art. 185-A do CTN, que tem natureza constritiva e preparatória para a penhora dos bens bloqueados. Não se justifica criação de dificuldades que impeça a expedição de certidão para fins de averbação no Cartório de Registro de Imóveis acerca da existência de execução fiscal tramitando em nome do devedor, pois constitui direito do credor, e objetiva tão-somente assegurar o conhecimento público e impedir a fraude à execução. Precedentes deste Tribunal. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. (Agravo de Instrumento Nº 70031463425, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Arno Werlang, Julgado em 16/12/2009)

Referida decisão é clara ao referir que é possível a averbação da execução fiscal no registro de bens do devedor; igualmente, é clara ao referir que, em pleiteando o credor a indisponibilidade dos bens, deve ser aplicado o artigo 185-A[2] do CTN, acrescentado pela LC 118, de 2005.

O dispositivo legal autoriza somente o juiz a decretar a indisponibilidade de bens do devedor, e mesmo assim, com a cumulação de uma série de requisitos como já consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça:

TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART.
543-C DO CPC E RESOLUÇÃO STJ N. 8/2008. EXECUÇÃO FISCAL. ART. 185-A DO CTN. INDISPONIBILIDADE DE BENS E DIREITOS DO DEVEDOR. ANÁLISE RAZOÁVEL DO ESGOTAMENTO DE DILIGÊNCIAS PARA LOCALIZAÇÃO DE BENS DO DEVEDOR. NECESSIDADE.

  1. Para efeitos de aplicação do disposto no art. 543-C do CPC, e levando em consideração o entendimento consolidado por esta Corte Superior de Justiça, firma-se compreensão no sentido de que a indisponibilidade de bens e direitos autorizada pelo art. 185-A do CTN depende da observância dos seguintes requisitos: (i) citação do devedor tributário; (ii) inexistência de pagamento ou apresentação de bens à penhora no prazo legal; e (iii) a não localização de bens penhoráveis após esgotamento das diligências realizadas pela Fazenda, caracterizado quando houver nos autos (a) pedido de acionamento do Bacen Jud e consequente determinação pelo magistrado e (b) a expedição de ofícios aos registros públicos do domicílio do executado e ao Departamento Nacional ou Estadual de Trânsito – DENATRAN ou DETRAN.
  2. O bloqueio universal de bens e de direitos previsto no art. 185 -A do CTN não se confunde com a penhora de dinheiro aplicado em instituições financeiras, por meio do Sistema BacenJud, disciplinada no art. 655-A do CPC.
  3. As disposições do art. 185-A do CTN abrangerão todo e qualquer bem ou direito do devedor, observado como limite o valor do crédito tributário, e dependerão do preenchimento dos seguintes requisitos: (i) citação do executado; (ii) inexistência de pagamento ou de oferecimento de bens à penhora no prazo legal; e, por fim, (iii) não forem encontrados bens penhoráveis.
  4. A aplicação da referida prerrogativa da Fazenda Pública pressupõe a comprovação de que, em relação ao último requisito, houve o esgotamento das diligências para localização de bens do devedor.
  5. Resta saber, apenas, se as diligências realizadas pela exequente e infrutíferas para o que se destinavam podem ser consideradas suficientes a permitir que se afirme, com segurança, que não foram encontrados bens penhoráveis, e, por consequência, determinar a indisponibilidade de bens.
  6. O deslinde de controvérsias idênticas à dos autos exige do magistrado ponderação a respeito das diligências levadas a efeito pelo exequente, para saber se elas correspondem, razoavelmente, a todas aquelas que poderiam ser realizadas antes da constrição consistente na indisponibilidade de bens.
  7. A análise razoável dos instrumentos que se encontram à disposição da Fazenda permite concluir que houve o esgotamento das diligências quando demonstradas as seguintes medidas: (i) acionamento do Bacen Jud; e (ii) expedição de ofícios aos registros públicos do domicílio do executado e ao Departamento Nacional ou Estadual de Trânsito – DENATRAN ou DETRAN.
  8. No caso concreto, o Tribunal de origem não apreciou a demanda à luz da tese repetitiva, exigindo-se, portanto, o retorno dos autos à origem para, diante dos fatos que lhe forem demonstrados, aplicar a orientação jurisprudencial que este Tribunal Superior adota neste recurso.
  9. Recurso especial a que se dá provimento para anular o acórdão impugnado, no sentido de que outro seja proferido em seu lugar, observando as orientações delineadas na presente decisão.(REsp 1377507/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/11/2014, DJe 02/12/2014)

A redação do art. 20-B, da Lei n. 10.522/2002, encontra-se em claro conflito com o art. 185-A, do CPC, uma vez que afasta a necessidade do procedimento ali previsto e, especialmente, da intervenção do Poder Judiciário.

Considerando que referido dispositivo encontra-se previsto no Código Tributário Nacional que, embora tenha sido formalmente editado como lei ordinária, foi recepcionado com status de lei complementar, só poderia ser alterado ou revogado por meio de outra lei complementar, o que não é o caso.

Assim, por claro conflito da lei ordinária com a lei complementar (Código Tributário Nacional), torna-se questionável a legalidade do disposto no art. 20-B, §3º, II, da Lei n. n.10.522/2002, com redação dada pela Lei n. 13.606/2018.

Além do aspecto da legalidade da previsão contida no art. 25, da Lei n. 13.606/2018, pode ser questionada também a Constitucionalidade de referido dispositivo.

Isso porque o artigo 5º, XXII da Constituição Federal garante o direito à propriedade, não prevendo qualquer medida restritiva ao patrimônio em decorrência da mera inscrição em dívida ativa de eventual débito.

É certo que a indisponibilidade dos bens do devedor não constitui propriamente a expropriação do bem, porque esta última implica na transferência do domínio da coisa para o credor. No entanto, impedir o devedor de dispor do seu patrimônio em razão de dívida tributária deve ser medida extrema e não trivial, tratando bem disciplinado pelo art. 185-A, do Código Tributário Nacional.

A hipótese do artigo 20-B da Lei n. 10.522/2002 fragiliza não apenas a proteção constitucional à propriedade como o equilíbrio de forças exigível do princípio do “devido processo legal” e suas garantias inerentes, quais sejam, “o contraditório” e “ampla defesa”.

Assim, em uma primeira análise, entendemos ser extremamente questionável a legalidade e constitucionalidade do mecanismo previsto no art. 20-B, da Lei n. 10.522/2002, com redação dada pela Lei n. Lei n. 13.606/2018.


[1] Art. 198. Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.

[…]

§3º Não é vedada a divulgação de informações relativas a:

I – representações fiscais para fins penais;

II – inscrições na Dívida Ativa da Fazenda Pública;

III – parcelamento ou moratória.

[2] Art. 185-A. Na hipótese de o devedor tributário, devidamente citado, não pagar nem apresentar bens à penhora no prazo legal e não forem encontrados bens penhoráveis, o juiz determinará a indisponibilidade de seus bens e direitos, comunicando a decisão, preferencialmente por meio eletrônico, aos órgãos e entidades que promovem registros de transferência de bens, especialmente ao registro público de imóveis e às autoridades supervisoras do mercado bancário e do mercado de capitais, a fim de que, no âmbito de suas atribuições, façam cumprir a ordem judicial.

§1oA indisponibilidade de que trata o caputdeste artigo limitar-se-á ao valor total exigível, devendo o juiz determinar o imediato levantamento da indisponibilidade dos bens ou valores que excederem esse limite.

§2oOs órgãos e entidades aos quais se fizer a comunicação de que trata o caput deste artigo enviarão imediatamente ao juízo a relação discriminada dos bens e direitos cuja indisponibilidade houverem promovido.

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