Projeto de Resolução Senado 24/2018 – Alíquotas máximas de ICMS nas operações com combustíveis

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Projeto de Resolução Senado 24/2018 – Alíquotas máximas de ICMS nas operações com combustíveis

Tal projeto prevê a fixação de alíquotas máximas para o ICMS nas operações internas com combustíveis, a saber:

– operação com gasolina: 18% (dezoito por cento);

– operação com álcool carburante: 18% (dezoito por cento);

– operações com óleo diesel: 7% (sete por cento).

A iniciativa desse projeto surgiu em meio ao cenário caótico em que se encontrava o País diante da greve dos caminhoneiros. Tal medida foi editada para mostrar a sociedade que o parlamento estava “disposto” a mudar o cenário de alta no preço dos combustíveis. Porém, na prática, essa atitude dificilmente seguirá adiante, visto que essa medida reduz a receita tributária dos Estados e muito deles passam por dificuldades financeiras atualmente.

E caso tal ato normativo siga adiante, cabe comentar de antemão, (comentários não exaustivos) que o projeto de Resolução em questão parece não respeitar preceitos Constitucionais estabelecidos. Apesar de a iniciativa de redução na alíquota do ICMS, com consequente redução no preço dos combustíveis, parecer de bom grado aos olhos dos contribuintes, ela deve ser baseada e precedida à luz das normas constitucionais, garantindo o bom funcionamento do sistema normativo jurídico.

Aliás, qualquer relação jurídica entre os contribuintes e o fisco deve respeitar o ordenamento previsto na CF/88. Porem, como sabemos, e costumeiramente acompanhamos, o legislador brasileiro acaba por “regrar” situações a luz do calor político do momento, causando muitas das vezes insegurança e embates jurídicos que se arrastam pelo tempo sem qualquer previsão de normalização.

A CF/88 prevê como deve ser utilizada a Resolução do Senado no âmbito do ICMS, em seu art. 155°, 2º, Inc. IV e V, a saber:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(…)
II – operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;
2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte
(…)
V – resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação;
V – é facultado ao Senado Federal:
a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico que envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois terços de seus membros;

Observamos que no caso de instituição de alíquotas interestaduais e de exportação no âmbito do ICMS compete ao Senado, através de Resolução, assim como a aplicação de alíquotas mínimas e máximas nas operações internas. Tais Resoluções, ainda que não sejam leis em sentido estrito, revestem-se do status jurídico próprio da lei ordinária e, atuando em setores que a Constituição lhes demarca, são também instrumentos primários de introdução de normas tributárias. [1]

A diferenciação que notamos é que nas operações interestaduais e de exportação é um dever do Senado Federal estabelecê-las, enquanto, nas alíquotas internas, o texto constitucional estabelece uma faculdade à casa legislativa.

Com relação à fixação de alíquotas máximas de ICMS, que é o caso da matéria tratada no Projeto de Resolução Senado 24/2018, o texto constitucional prevê a necessidade de resolução de “conflito específico que envolva interesse de Estados…”.

Logo, o Senado não se pode utilizar de uma justificativa “genérica” para fixar alíquota máxima de ICMS nas operações internas dos Estados e muito menos a situação deve envolver apenas um Estado. Tal casa vê-se submetida a severos limites, quanto aos aspectos formais e materiais na edição de uma Resolução que trate da fixação de alíquotas máximas do tributo em questão.

É mister que haja um motivo específico e que envolva Estados membros da Federação em conflito de interesse. Sem motivo específico, o Senado acabaria por retirar a autonomia dos Estados, fixando alíquotas a seu bel prazer.

No projeto em questão, a justificativa se baseia, de uma forma geral, de que os Estados utilizam alíquotas bastante onerosas quando o tema é a incidência do ICMS sobre os combustíveis. Cita-se, por exemplo, apenas em relação à gasolina, que no Norte, pratica-se uma média de 26% de alíquota de ICMS; no Nordeste, 29%; no Centro-Oeste, 27%; no Sudeste, 29%; e no Sul, 28%%. [2]

Ora, se todos os Estados praticam alíquotas extremamente significativas, quais seriam os possíveis conflitos de interesses entre eles que justificaria a fixação de alíquota teto para o ICMS incidente sobre os combustíveis?

Como exemplo, podemos citar a Resolução do Senado 13/2012, onde estabeleceu a alíquota de 4% nas operações com produtos importados. Apesar de não se tratar de alíquota nas operações internas, a justificativa a época, visava, pelo menos, acabar com a chamada “guerra dos portos”.

O conflito intitulado como “guerra dos portos” consistia, de uma forma resumida, no seguinte: Os Estados concediam benefícios fiscais de forma conveniente às empresas que realizavam importações em seu Território, atraindo, dessa forma, a arrecadação do ICMS incidente nesta operação e nas próximas operações, sejam elas internas ou interestaduais. A situação ocorria principalmente nos estados do Nordeste, Santa Catarina e Espírito Santo.

No caso da Resolução do Senado 13/2012, conseguimos observar um conflito de interesses entre Estados que justificasse sua edição, apesar de, na pratica, sua instituição não ter surtido os efeitos esperados.

Porém, a justificativa do Projeto de Resolução Senado 24/2018 me parece, em primeiro momento, apenas um simples “jogar para a galera”, difundindo a ideia de que nada adianta reduzir os tributos federais sobre os combustíveis (PIS/COFINS/CIDE) enquanto o ICMS corresponde a um terço da carga tributária. O problema, como se sabe, não é só a incidência tributária Estadual ou Federal, apesar de ser um fator bastante significativo na formação dos preços dos combustíveis.

A questão central, e que no momento não parece ser uma discussão política viável a ser colocada em pauta em véspera de eleição, é a metodologia de formação de preços que vem sendo utilizada pela estatal PETROBRAS, que ajusta o preço dos combustíveis de acordo com a variação internacional do petróleo. De nada adianta reduzir a carga tributaria se o preço da Estatal continua aumentando significativamente. É uma conta simples.

Exemplo: Digamos que a carga tributária sobre os combustíveis seja de 40%. Caso a incidência seja reduzida a zero pelo governo federal e pelos Estados, e o preço pela Petrobras continue aumentando ao ponto de ter um aumento real de 40%, a redução tributária seria nula. Logo, de nada adiantará os esforços dos entes tributantes em reduzir os impostos e contribuições se o preço primário aumenta constantemente.

Dessa forma, o projeto citado carece ainda de maiores motivos e demanda análises mais aprofundadas sobre a questão. A fixação de alíquotas máximas de ICMS nas operações com combustíveis reduz, momentaneamente, o preço, mas não garante a estabilidade dos valores aos consumidores.

A discussão sobre a incidência tributária como fator de redução nos preços dos combustíveis é muito mais ampla do que simplesmente fixar alíquotas máximas de ICMS para os Estados. Mas nem por isso deve-se, nessa tentativa frustrada e incoerente, desrespeitar os comandos constitucionais a fim de obter justificativas a qualquer custo para a sociedade.

O respeito às normas, tanto pelos contribuintes quanto por aqueles que os representam, ou que pelo menos deveriam representar, garante a segurança jurídica do Estado de direito, que é ferramenta indispensável para um crescimento igualitário e justo em qualquer nação.


[1] Carvalho, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 18. ed. rev. e atual. São Paulo, Saraiva, 2007.

[2] Pag. 5, Projeto de Resolução Senado 24/2018

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