A fase de implementação da EC 132/2023 abriu um contencioso que vai muito além de alíquotas e regimes de transição: ela reposiciona quem decide, quem arrecada e quem gasta no federalismo brasileiro. Se a promessa era simplificação, o que está em jogo agora é o desenho do poder tributário — e a autonomia material de estados e municípios. Estamos, afinal, diante de um federalismo cooperativo fortalecido ou de um arranjo hegemônico, no qual poucos definem as regras para muitos?
As primeiras leituras mostram impactos relevantes imediatos. A centralização operacional do IBS no Comitê Gestor e a extinção de instrumentos clássicos de competição fiscal deslocam a arena federativa: saem os pacotes de incentivo, entram políticas de execução e de projetos financiadas por fundos novos e antigos. A mudança promete reduzir a guerra fiscal, mas exige novas capacidades administrativas locais e uma governança nacional que não reproduza assimetrias regionais.
Nesse mesmo tabuleiro, a engenharia judicial-administrativa virou peça decisiva. Portarias do STJ e do CNJ passaram a discutir competência jurisdicional sobre o IBS, enquanto o TJ-SP já acena com resistência à federalização das causas. No plano fiscal, fundos recém-criados criam vencedores e perdedores de curto prazo e projetam custos orçamentários relevantes para a União. Esses vetores moldarão, nos próximos anos, a verdadeira extensão da autonomia subnacional.
Segundo Renaldo Rodrigues Junior, a reforma modifica o pacto federativo ao retirar dos entes subnacionais sua principal alavanca de competição — benefícios de ICMS e ISS — e ao recentralizar a arrecadação e a administração do IBS no Comitê Gestor. Na sua leitura, a “chave do cofre” migra da caneta que concede incentivos para a governança compartilhada e para a capacidade de executar bons projetos, impondo uma transição institucional na qual a eficiência do gasto local substitui a renúncia como instrumento de desenvolvimento.
O novo arranjo inaugura uma competição mais sofisticada: em lugar de alíquotas promocionais, contarão infraestrutura, capital humano e ambiência regulatória. O risco, adverte, é que a governança do Comitê — se capturada por maiorias populacionais — cristalize desequilíbrios regionais e fragilize o Norte e o Nordeste, razão pela qual a eficácia de fundos como o FNDR será determinante para mitigar assimetrias nessa etapa de transição.
Na avaliação de Marcos Cintra, o ponto nevrálgico não está apenas na arrecadação, mas na jurisdição e na representação: o STJ, pela Portaria STJ/GP nº 458/2024, ensaiou concentrar no âmbito federal as causas relativas ao IBS; o CNJ, pela Portaria nº 96/2025, discute modelos híbridos. O autor também expõe a crise de representatividade municipal no Conselho Gestor do IBS — CNM e FNP judicializaram a escolha dos 27 representantes —, sinalizando que a própria instalação do Comitê foi atrasada.
A centralização jurisdicional teria efeitos macroeconômicos e operacionais indesejados, onerando a expansão da Justiça Federal e esvaziando receitas e expertise estaduais — um custo institucional incompatível com a promessa de simplificação. Em síntese, a governança do contencioso e a arquitetura do Conselho Gestor são hoje os principais gatilhos de tensão federativa no processo de implementação da reforma.
Para Fernando Facury Scaff, o eixo silencioso da reforma está nos fundos: o FNDR (art. 159-A), o temporário Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais ou Financeiro-Fiscais (ADCT, art. 125, §3º, II), o Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Estado do Amazonas (ADCT, art. 92-B, §2º) e o Fundo de Desenvolvimento Sustentável dos Estados da Amazônia Ocidental e do Amapá (ADCT, art. 92-B, §6º). O autor aponta que, embora sejam instrumentos de coesão, seu desenho e financiamento revelam transações políticas: o temporário prevê R$ 160 bilhões corrigidos pelo IPCA; o fundo amazônico exclusivo para o Amazonas decorre de barganha legislativa específica; e o fundo da Amazônia Ocidental e Amapá, ao excluir o Pará, expõe uma discriminação federativa inédita.
A criação desses fundos tem custo orçamentário relevante e efeitos federativos assimétricos: há uma compensação ampla aos estados (FNDR), uma compensação transitória a beneficiários de incentivos (2029–2032) e dois instrumentos focalizados na Amazônia, um deles de alcance geográfico limitado que tende a ser objeto de disputa política e judicial. O saldo é um preço fiscal para aprovar uma reforma de consumo que, embora desenhada para estabilidade, redistribui poder e recursos no curto e médio prazos.
Na opinião de Eurico Marcos Diniz de Santi e Lina Santin, a crítica de “ameaça ao federalismo” confunde a cláusula pétrea com a fotografia institucional de 1988. O núcleo protegido é a autonomia financeira — não a imutabilidade das competências. O STF, na ADI 2024, assentou que as limitações materiais não preservam literalmente o texto, mas o “núcleo essencial”; no RE 572.762 (Tema 42), vinculou autonomia política à financeira; e, no RE 705.423 (Tema 653), afastou a noção de “arrecadação potencial máxima”, reforçando a vedação à “cortesia com o chapéu alheio”. Para os autores, IBS com repasse automático ao destino, alíquotas próprias por ente e governança técnica não afronta a forma federativa.
O mito da centralização se desfaz quando se observa que a autonomia se mede pela previsibilidade e pela não discricionariedade da receita — e não pelo ato físico de arrecadar. Modelos comparados com IVA nacional demonstram compatibilidade entre administração centralizada e autonomia subnacional, desde que a partilha seja automática e blindada. A chave, dizem, é alinhar tributação a consumo, transferências a população e incentivos a desempenho social e ambiental na cota-parte municipal, deslocando o foco do “onde se produz” para “onde se vive”.
Ao final, é perceptível que a reforma muda a lógica de poder federativo. Fica menor o espaço para competição por renúncia e maior a exigência de capacidade de execução, planejamento e governança — tanto na esfera dos fundos quanto na administração e no contencioso do IBS. Esse deslocamento impõe desenho institucional atento a assimetrias regionais e a mecanismos de compensação que funcionem na prática, sob pena de transformar a cooperação em hegemonia.
Há, porém, divergências sobre o caminho. Enquanto uma corrente vê risco de centralização decisória e de federalização da jurisdição, com potenciais perdas operacionais e financeiras para a Justiça Estadual, outra sustenta que a constitucionalidade do novo arranjo reside justamente na autonomia financeira garantida por repasses automáticos e pela manutenção de alíquotas próprias. A tensão entre esses dois vetores — governança e autonomia material — tende a marcar os primeiros anos do IBS., sem previsão de qual lado irá ganhar.
Em termos de política pública, o sucesso federativo dependerá menos de slogans e mais da qualidade dos instrumentos: critérios de voto e de quórum do Comitê; regras de rateio e de elegibilidade dos fundos; coordenação interinstitucional no contencioso; e métricas de desempenho que conectem arrecadação e entrega de serviços. Se esses pilares forem bem calibrados, o país pode, sim, trocar a velha guerra fiscal por uma corrida virtuosa por projetos e resultados.
Caso contrário, o custo de transação da reforma será alto — fiscal, político e judicial — e a “chave do cofre” continuará mais simbólica do que transformadora.
Fonte: https://tributario.com.br/a/federalismo-quem-realmente-ganha-a-chave-do-cofre-na-reforma-tributaria/
